10月14日，一场关于趋利性执法的防范与治理研讨会在北京召开。此次研讨会汇聚了法律学术、实务界的专家，旨在探讨趋利性执法这一现象的产生原因、危害以及治理建议。

会议探讨的趋利性执法是指执法机关在执法过程中，出于对个人或部门利益的追求，采取的违背法律原则和公正原则的执法行为。这种行为表现为多种形式，如异地抓捕企业或个人以牟取利益，甚至冻结、划转其财产；一些地方和部门则通过下达罚没收入考核指标，导致执法人员为完成指标而过度执法；此外，还有执法人员在执法过程中滥用职权，随意罚款、查封，甚至威胁企业生存等。

与会法学专家建议，异地执法办案，不是一概不可以，但需要设置提级管辖和共同上级审批制度，并规范对民企高管采取限制人身自由的羁押措施的权限。同时，建议国家层面尽快开展专项整治行动，建立主官追责制度，遏制异地趋利性执法乱象。

规范涉企执法受关注

趋利性执法并非新问题，但在当前经济发展的背景下，受到了更为广泛的关注。

9月底，中央政治局会议着重强调帮助企业度过难关，并提出要规范涉企执法和监督行为。

10月8日，国家发改委主任郑栅洁提到，要规范行政执法单位涉企行政执法行为，坚决禁止违规异地执法、趋利性执法等。

同日，国务院总理李强主持的座谈会也强调了制止违规异地执法、趋利性执法等问题。

此外，《民营经济促进法（草案）》中也有关于规范涉企执法和监督行为的相关规定。

从现实案例来看，“远洋捕捞式执法”现象突出。个别司法机关、执法机关违法违规到异地，对企业和个人财产进行查封、冻结甚至罚款，企业负责人被抓等情况时有发生。如杭州的社交电商吸引了很多外地执法机构前去执法。

律师分享多个典型案例

研讨会上，北京华象律师事务所颜立东律师分享了多个案例。

第一个案例是杭州一家线上销售“瑶浴包”的公司，其销售的是广西金秀生产的正规产品。有关资料显示，重庆某县的公安机关在刑事立案之前，进行了为期三个月秘密侦查，后以当地陈某某购买了1682元的“瑶浴包”后称无效果为由以诈骗罪立案，随即出动300余名警力赶到杭州将该公司一锅端，抓捕了155人，据称涉案金额高达2亿元。据了解，目前该案存在擅自降低立案标准、缺少异地执法办案手续、办案人员违规自行收取保管涉案财物等违反公安机关禁止逐利执法“七项规定”的问题。由于公安机关存在使用带有标准答案的模版制作讯问笔录的问题，检察院已经将100多名犯罪嫌疑人的讯问笔录撤回不再出示。这就是典型的趋利执法、“远洋捕捞”。

第二个案例是北京一家小额贷款公司被宁波某地办案机关盯上，尽管多达85%的借款人无财产损失，但仍被以诈骗罪抓了几十人。第三个案例是广东一家保健品公司在塞北某县因一人购买2000元产品被报案，公司董监高和员工被一锅端，涉案金额据称几个亿。第四个案例是收取收藏品鉴定费，被定为了诈骗罪。河南某县的一名所谓“藏友”，找到广东深圳一家拍卖公司，声称自己有藏品需要委托拍卖，拍卖公司要求对其藏品进行评估鉴定，按照行业规定需要收取一定鉴定费用。办案机关所在地的这名“藏友”支付5000元鉴定费后报案，办案机关迅速立案后，将该拍卖公司员工47人跨省抓获，目前，被分案审理，已经一审判决的被告人均被判处了巨额罚金，同时被处没收违法所得，查封扣押冻结资产几千万。

颜立东称，从这四个案例发现一个共同点：办案机关对这些案件都是跨省办案，都是管辖很微弱，甚至不排除人为建立管辖权的可能，有点疑似“职业被害人”的角色来帮助办案机关建立管辖链接，这些案件都是涉及经济犯罪，能判处罚金的罪名，这就是刑事案件“远洋捕捞”一词的由来。

研讨会上，瑞德青春（珠海）健康管理有限公司涉嫌诈骗案也引发关注。今年8月中旬，郑州市中级人民法院开庭审理了该案，检方指控瑞德青春“虚构仪器功效，将十几种仪器肆意组合为不同套餐进行销售，以国产仪器冒充进口仪器，诈骗数千人”。据了解，开庭时，法庭上站立的被告达25名，均为企业管理人员。

瑞德青春公司相关人士透露，郑州公安机关于2022年9月6日对公司立案，但实际上早在3个月前就对该公司进行了侦查，公司的高管外出吃饭都被警察偷拍，等立案时，公司的人事、经营模式、账目早被查得清清楚楚，所以一立案就对公司人员进行了集中抓捕。

郑州警方挨个给企业客户打电话，要求他们以诈骗罪到属地公安机关报案，并称报案者可获退款，有不按要求打电话者遭公安电话轰炸本人及亲友。

瑞德青春相关人士表示，公司的法律团队在认真研究公安办案细节、证据后质疑，该案可能存在异地趋利性执法的问题。“公司账户上有十几亿存款，如果公司没有那么多钱，也就不会招来如此无妄之灾，而这些存款绝大多数都是顾客的消费预存款。”他说。

法学专家分析背后根源

北京师范大学法学院副教授王静指出，刑事案件和行政执法是有差别的。在根源方面，地方财政困难是趋利性执法的重要因素。土地财政缺失后，地方各部门会分解指标和任务，其中包括通过执法获取罚款数量。尽管收支两条线是明确规定，但实际上财政上隐性返还等情况使这一制度被冲破。

王静认为，从监督和救济角度，行政法虽有行政监察、审计等监督手段，但行政诉讼中老百姓胜诉率低。同时，行政法典的推进受到经济环境等影响迟滞，其中包括行政程序的法律规范缺失，公权力运行缺乏足够的管控。

王静表示，在管辖权问题上，电子商务的出现使管辖权变得复杂。传统以违法行为发生地确定管辖的规则在网络环境下难以适用，目前沿用的只要有受害人谁先立案谁先查的方法存在漏洞，可能导致趋利性执法。例如一些地方可能会对头部企业、跨区域经营的企业进行不合理的执法。

南开大学法学院副院长、教授、博士生导师陈兵认为，趋利性执法并非一个全新问题，以前提到的“钓鱼”执法，也可以认为是一种趋利性执法。另外，行政执法活动的展开，客观上存在一种利益诉求，只不过这个“利”是为了公共利益去执法还是为了其他，亦或是打着公共利益的幌子行非法目的之实。

陈兵称，我们在警惕、谴责趋利性执法，特别是某些涉案企业执法、监管异常现象的同时，也应看到正常的基于法定职责的执法，甚或是刑事立案调查，在有些案件中后者的方式更有利于保护当事人利益，譬如在涉侵害商业秘密的案件中，符合法定标准的刑事立案调查，可能更有效率，更能及时挽回受侵害的当事人合法权益。为此，不赞成过度解读甚或一竿子把监管执法机构在市场经济运行中的保护功能全部打翻，这对机构来说也不是很全面、很客观。关键是做到常态化的依法精准执法，系统设计和配置全过程监管执法制度，对监管执法本身也应有监管监察。

建议紧急整治以遏制违法乱象

对于治理，陈兵提出从企业自身和制度层面着手。企业要增强合规性和风险应对性。制度上要优化，明确行政和刑事的衔接边界，规范执法主体行为，加强对权力的制约，防止权力滥用。

北京大学法学院教授、博士生导师薛军提出，趋利性执法在最近一段时间增加的可能根源之一在于，地方财政面临困难，以及相应的法律制度解释和适用的弹性空间过大。要从根本上遏制这一问题，需要对地方财政的基本需求予以有效保障，否则地方为获取财政资金，就会有额外的动力去进行趋利性执法。

薛军提到，在具体治理措施方面，一是要规范执法过程中对企业银行账号查封、冻结的权限。很多异地执法案例中，涉案企业的银行账户被随意冻结、查封，严重影响企业的正常经营，很多企业在这种情况下只能被迫妥协，息事宁人。这一权限应严格限制，特别是法院在应公安或行政执法部门的要求进行银行账户查封冻结时要有严格的管控措施，要依法依规进行，要严格审查相关措施的必要性。二是要规范对企业高管采取限制人身自由的羁押措施的权限。企业高管一旦被采取羁押措施，很可能导致企业经营瘫痪，甚至企业就此垮掉。国家应明确对涉案企业高管涉案调查，但未明确判定有罪有责的时候，应该更多采取缴纳保释金，取保候审等缓和的措施。在这方面，建议两高可出相关司法指导意见，对这一问题做出明确具体的规定。

薛军表示，对于异地执法办案，不是一概不可以，但需要设置提级管辖和共同上级审批制度。另外建议在近期针对异地趋利性执法问题，国家层面要尽快开展专项整治行动，建立主官追责制度，也就是如果有相关地区的执法部门存在异地趋利执法，滥用执法权的问题，要对所在地区的主官进行问责。针对异地趋利性的执法，要在高层开放投诉举报通道，对于实名举报的案件，要做到有落实有反馈。启动专项整治工作，可传递治理决心与信心，主官追责可约束有组织、有授意的趋利性执法行为，开放投诉举报通道可让公众参与监督，形成威慑机制。

广东探索遏制规范异地趋利性执法思路

在优化营商环境、遏制趋利性执法的实践中，广东省深圳市的尝试或可借鉴。

《华夏时报》记者获得的由广东省省情调查研究中心于2024年4月发布的《广东省情内参》称：据了解，近年来，广州、深圳、东莞等珠三角地市已成为异地执法的高发地。以广州市为例，自 2023 年以来，朴朴、壹健康、九浚等近万家企业遭遇异地执法，这些企业绝大部分是民营企业，而且大部分案件存在较明显的逐利性执法动机。


《广东省情内参》建议广东省组织相关地市政府成立专项工作组，对来粤异地执法案件依法予以监督和约束。

一方面，广东省积极推广深圳市的应对经验，建立民营企业省外刑事案件应急协调处理机制，规范异地公安机关在广东的执法办案协作程序，明确跨省异地执法案件除非由公安部指派，否则应由省公安厅统一调派处置。

深圳市在预防方面推动企业合规管理，鼓励有条件的民营企业建立企业合规管理体系，从源头避免刑事风险； 在维权方面，则依法维护民营企业涉外地刑事案件合法权益，规范异地公安机关在深执法办案协作程序，对异地执法机关在深随意抓捕企业家、动辄查封企业账户资金的行为坚决说“不”，并建立民营企业家市外刑事案件应急协调处理机制，帮助涉案企业依法应对。

另一方面，广东省进一步规范涉产权强制性措施，建议省公安厅和省地方金融监督管理局形成联动机制，规定异地执法如需冻结广东省民企账户，须经省公安厅核准，不能仅凭外省公安机关的一纸公函就轻易跨省冻结民企账户。对于不宜查封、扣押、冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，允许有关当事人继续合理使用，最大限度减少对企业合法生产经营的影响。

而广东省人民政府参事室调研组梁建伟研究员牵头撰写了“跨省逐利性到我省执法日趋严重——民营企业深受其害 反映强烈”文章，直陈广东众多企业面临的逐利性执法问题，并提出了推广深圳经验、由省检察院公安厅牵头调研并提出针对性建议、规范涉产权强制性措施、引导企业加强风险防控等建议。